Si usted es ciudadano de un país, ¿debería pagar
impuestos sobre los ingresos que gana solamente dentro de los límites
geográficos de ese país o sobre todo el dinero que gana, independientemente de
dónde? Estados Unidos, México, India, China y Chile gravan el ingreso global.
Europa occidental, Japón, Canadá, Perú y Colombia gravan el ingreso
territorial. Si el mundo avanzara hacia una tributación global y mejorara
algunos mecanismos incipientes de intercambio de información, el impacto en el
crecimiento inclusivo, especialmente en el mundo en desarrollo, sería muy
positivo.
Quién debería pagar por el gobierno y cómo es una
cuestión que está en el centro de cualquier sistema político. La respuesta
combina tanto preferencias sociales como consideraciones de eficiencia, aunque
las primeras muchas veces se disfrazan de las segundas.
En la mayoría de los sistemas políticos, la gente
prefiere gravar más a los ricos que a los pobres -el impuesto municipal per
cápita (poll tax) de la primera ministra británica Margaret Thatcher de fines
de los años 1980 es la excepción que confirma la regla-. Thatcher fue
destituida por su propio Partido Conservador en noviembre de 1990, después de
que intentara gravar a todos por igual.
Las consideraciones de eficiencia, en cambio, sugieren
que se debería gravar las cosas que son difíciles de mover o cambiar en
respuesta al impuesto. Por ejemplo, la tierra es difícil de mover, pero un
impuesto municipal a la gasolina se puede evitar llenando el tanque en una
jurisdicción cercana que no grava el combustible. La competencia entre las
municipalidades crearía una carrera hacia el fondo que las haría imponer un
impuesto a la gasolina cercano a cero. El hecho de que a las bases imponibles
les resulte más fácil atravesar fronteras municipales que fronteras
internacionales es una razón por la que muchos impuestos son asignados y
recolectados por los gobiernos nacionales cuyo recaudo luego comparten con los
gobiernos estatales y locales.
¿Deberíamos gravar el trabajo o el capital? Como los
ricos tienen más capital que los pobres y obtienen de él gran parte de sus
ingresos, si queremos gravar a los ricos, debemos gravar el ingreso de capital.
Pero si el capital se puede trasladar más fácilmente al exterior que el
trabajo, las consideraciones de eficiencia implican que debemos gravar el
trabajo más que el capital, para que no se fugue del país o sea consumido y no
ahorrado. De hecho, una vasta bibliografía, que comenzó con un artículo seminal
de Anthony Atkinson y Joseph E. Stiglitz, sostenía que la tributación óptima
del ingreso al capital debería ser cero.
Los países que gravan el ingreso territorial de facto les
están diciendo a sus residentes fiscales que son dueños de capital: o invierten
en el país y pagan impuestos, o invierten en el exterior y evitan la
tributación. No sorprende entonces que tantos residentes elijan tener su dinero
en el exterior. Un estudio reciente de Jonathan Ostry y coautores en el FMI
demuestra que la tendencia hacia la libre movilidad del capital en las últimas
décadas ha tenido poco impacto en el crecimiento, pero sí un gran impacto en la
desigualdad. Pero la cosa empeora. La teoría de la tributación óptima dice que
los gobiernos deberían elegir tasas impositivas que sean inversamente
proporcionales a cuán móviles son las bases imponibles. Como el capital se
puede trasladar fácilmente al exterior, este principio implica que se lo
debería gravar menos.
Para justificar que se grave aún menos el capital, se
utilizan dos argumentos adicionales. El primero es la noción de que gravar los
dividendos es equivalente a gravar la renta corporativa dos veces: una vez
cuando se la ganó y nuevamente cuando se la distribuye a los accionistas.
Países como Estonia, Letonia y Jordania no gravan los dividendos, mientras que
varios países en Europa del este los gravan sustancialmente menos que al
ingreso laboral.
De hecho, el argumento de la doble tributación es un
engaño. Los países deberían optar por un impuesto total al ingreso de capital,
pero están en libertad de elegir qué combinación de impuesto a la renta
corporativa e impuesto a los dividendos utilizar. Por ejemplo, Irlanda tiene
una tasa de impuesto a la renta corporativa efectiva muy baja del 15%, pero su
impuesto a los dividendos del 51% es el más alto del mundo.
El segundo argumento es que se debería gravar menos a las
ganancias de capital que a los dividendos: algunos países, entre ellos Suiza,
Turquía, Holanda y Nueva Zelanda, les aplican una tasa cero. Como a las
corporaciones les resulta muy fácil transformar dividendos en ganancias de
capital (por ejemplo, recomprando acciones en lugar de distribuyendo
dividendos), esto crea un gigantesco boquete por donde evitar los impuestos.
Como resultado de ello, los impuestos al ingreso de
capital de muchos países son extremadamente bajos, haciendo que la carga
tributaria recaiga principalmente sobre el ingreso laboral. Pero esto también
es problemático.
Aunque es más difícil que la mano de obra abandone el país,
los trabajadores pueden pasar del sector formal, donde las empresas retienen los
impuestos de sus empleados, al sector informal de trabajadores por cuenta
propia y microempresas no constituidas, donde la retención de impuestos no
funciona y donde el sistema fiscal tiene problemas para recaudar. Mientras que
ocho de cada nueve trabajadores en Estados Unidos trabajan para empresas
constituidas, menos de la mitad lo hace en América Latina; en India, menos de
uno de cada diez. Intentar gravar la mano de obra, por ende, fomenta maneras
más ineficientes de organizar la producción, con un costo muy importante para
la sociedad.
Históricamente, la dificultad de aplicación fue una razón
para no gravar el ingreso global. Pero la ayuda está en camino, porque Estados
Unidos, el Reino Unido y otros países de la OCDE que gravan el ingreso generado
en el exterior de sus ciudadanos y de sus residentes fiscales están exigiendo
mejoras en el intercambio de información. Por ejemplo, la Ley de Cumplimiento
Fiscal para Cuentas en el Extranjero de Estados Unidos (FATCA) requiere que
todas las instituciones financieras internacionales envíen informes a Estados
Unidos sobre las cuentas en poder de sus residentes fiscales.
Es más, las
reglas de anti-lavado de dinero y de conocimiento del cliente (know your
customer) requieren que las instituciones financieras y otras empresas conozcan
a los beneficiarios finales de las cuentas, incluidas las sociedades ficticias,
con las que tratan. Cada vez más, se presiona a los países en desarrollo a que
compartan información relevante para ayudar a otros países a gravar a sus
ciudadanos. Haciendo uso de este mecanismo, podrían beneficiarse del
intercambio de información con esas mismas autoridades fiscales.
En resumen, para muchos países, y especialmente para las
economías en desarrollo, un sistema fiscal más eficiente y justo implicaría un
mayor gravamen del ingreso de capital. Pero esto exigiría gravar el ingreso
global, además del ingreso territorial. Para aplicarlo en la práctica,
utilizarían un sistema internacional de intercambio de información que
actualmente está siendo construido para beneficio de Estados Unidos y de otros
países de la OCDE. Un sistema de esa naturaleza les permitiría a los países
optar por una mayor tributación del ingreso al capital sin temer las fugas de
capital, porque los dueños de esos capitales fugados no estarían exentos de la
tributación en el país.
Un crecimiento global más inclusivo en un mundo con libre
circulación del capital exige tributación global y cooperación impositiva. No
requiere de un gobierno “global” que grave y redistribuya. Los países estarían
en libertad de fijar sus propios impuestos, pero se les exigiría compartir
información fiscal relevante. Esto frenaría la carrera internacional actual
hacia el fondo a la hora de gravar el ingreso de capital y permitiría que los
países fijasen impuestos más justos y más eficientes.
Project Syndicate
24 de Diciembre del 2019
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